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El Paraguay ofrece diferentes regímenes de incentivo a las inversiones, los cuales vienen siendo utilizados por inversores paraguayos y extranjeros, incluyendo en buena medida capitales de origen brasileño de diversos sectores que desembarcan en Paraguay con diferentes fines. El presente artículo propone brindar al lector una noción respecto a los dos principales regímenes fiscales para mercados de exportación en Paraguay: la industria maquiladora de exportación (regulado por la Ley nro. 1064/1997) y las zonas francas (regulado por la Ley nro. 523/1995). A continuación, un sucinto análisis de ambas figuras.

     I.         Zonas francas

Bajo el régimen de zonas francas se crean espacios en el territorio sometido a la soberanía de la República del Paraguay que no forman parte de su territorio aduanero; entendido este último como el ámbito espacial en el cual se aplica un mismo régimen arancelario y de restricciones de carácter económico a las importaciones y exportaciones, según lo define tanto el artículo 2 de la Ley nro. 523/1995 como el artículo 3(1) del Código Aduanero paraguayo.

Una persona física o jurídica adquiere el carácter de usuario de zona franca y, por ende, el derecho de operar en zona franca mediante contrato celebrado con un concesionario de zona franca,² precedido de la pertinente solicitud presentada por el usuario al concesionario, acompañada del proyecto de contrato respectivo, de un proyecto de inversión y de los demás requisitos que establezca el concesionario en el Reglamento Interno de la Zona Franca³.

Entre las actividades permitidas a los usuarios de zona franca están previstas las actividades industriales, que consisten en la fabricación de bienes destinados a la exportación a terceros países, mediante la internación de materias primas o productos semielaborados a la zona franca para su transformación. También puede beneficiarse del régimen las actividades calificadas en la norma como comerciales (depósito, selección, clasificación, manipulación, mezcla) y algunos tipos de servicios autorizados por el Poder Ejecutivo⁴.

El régimen de zona franca está siendo utilizado para el desarrollo (desde la fase de construcción) de proyectos de plantas industriales de gran escala para la producción de biocombustibles y celulosa, con inversiones con rondan los USD 1000 millones y USD 3200 millones⁵, respectivamente. La exitosa implementación de estos proyectos implicará hitos sin precedentes para el régimen de zona franca y para el Paraguay en general.

a. Régimen tributario

Las actividades permitidas a los usuarios de zonas francas que fueren realizadas en las zonas francas, así como los resultados obtenidos por tales usuarios, están exentos de todo tributo nacional, departamental o municipal, salvo por un impuesto único del 0,5% sobre el valor de los bienes exportados a terceros países desde la zona franca, denominado “Impuesto de Zona Franca”, el cual se liquida y paga al formalizarse cada despacho de exportación⁶.

Esto quiere decir que la internación de bienes a la zona franca se realiza libre de tributos aduaneros e internos, ya que la zona franca no forma del territorio aduanero.

El tributo especial no aplica a los ingresos provenientes de las ventas que los usuarios realicen desde la zona franca al territorio aduanero paraguayo, los cuales están gravados por el correspondiente impuesto a la renta vigente en Paraguay, cuya tasa actualmente es de 10% sobre la renta neta⁷.

b. Obligaciones

Los usuarios deben cumplir con las exigencias legales establecidas para los comerciantes, inscribirse en los registros nacionales correspondientes, llevar contabilidad por separado de cualquier otra actividad que realicen fuera de la Zona Franca y contar con un inventario computarizado permanente de sus bienes, mercaderías y materias prima⁸. Asimismo, deberán agregar a su denominación o razón social la expresión “Usuario de Zona Franca”⁹. La declaración de quiebra y la inhibición de bienes son incompatibles con el carácter de usuario de zona franca¹⁰.

Los usuarios también deben invertir el capital indicado en la respectiva solicitud y desarrollar las actividades convenidas. Esto implica iniciar la inversión proyectada en un plazo no mayor de un (1) año, contado a partir de la firma del contrato con el concesionario, y comenzar las actividades dentro de un plazo que no exceda de dos (2) años, contados a partir de la fecha del referido contrato, salvo casos excepcionales que deberán justificarse al solicitarse la excepción¹¹.

El usuario además está obligado a abonar puntualmente el precio pactado, así como los gastos comunes y los demás servicios que utilizare, destinar el predio y las construcciones exclusivamente al desarrollo de las actividades autorizadas en el respectivo contrato, y contratar a su costo un seguro de responsabilidad civil frente a terceros, que cubra todos los riesgos por su actividad en la zona franca, incluidos los accidentes de trabajo y sobre los edificios e instalaciones utilizados en sus actividades¹².

El usuario también deberá permitir el acceso durante las horas de trabajo, al concesionario o a quien éste designe, con el propósito de inspeccionar el predio y edificios; respetar el horario de funcionamiento de la zona franca y las disposiciones sobre tránsito de personas y vehículos que fije el concesionario; cumplir con las normas sobre protección y conservación del medio ambiente; y proporcionar al concesionario y al Consejo Nacional de Zonas Francas, cuando se le requiera, declaración jurada sobre el movimiento de sus mercaderías, materias primas, etc¹³.

c. Zonas francas y el Mercosur

La Decisión CMC nro. 08/94, cuyo artículo 2 modificado por la Decisión CMC nro. 33/15, prevé que los Estados Parte aplicarán el Arancel Externo Común o, en su caso, el arancel nacional vigente a las mercaderías originarias de zonas francas en el Mercosur, salvo que solo se hayan almacenado en ellas sin ser transformadas, en cuyo caso no perderán su origen previo a la zona franca.

La mencionada norma del Mercosur establece la prohibición a sus Estados Parte de emitir el certificado de origen Mercosur para las mercaderías elaboradas en las zonas francas ubicadas en su territorio, a la vez que los faculta a aplicar el arancel aduanero que corresponda a la importación de tales mercaderías si así lo creyeren conveniente, incluso si alguno de los Estados Parte no cumpliere con la indicada prohibición y emitiere el certificado de origen Mercosur.

El caso de Paraguay es bastante atípico en este aspecto, pues primero internalizó la Decisión CMC nro. 08/94 el 30 de diciembre de 1994 por el artículo 1 del Decreto nro. 7145/1994, pero luego la “desinternalizó” el 16 de enero de 1995 ―en menos de un mes― por Decreto nro. 7346/1995, que modificó el referido artículo 1 del Decreto nro. 7145/1994 al solo efecto de excluir la mención de la Decisión CMC nro. 08/94, y con ello evitar la vigencia de la ya aludida prohibición.

De esa manera Paraguay ha venido emitiendo certificados de origen Mercosur a las mercaderías provenientes de las zonas francas ubicadas en el país, los cuales son normalmente aceptados por las aduanas, tanto de Paraguay como de los demás Estados Parte del Mercosur sin aplicación de arancel de importación de extrazona. Sin embargo, esto no ha sido del todo pacífico, debido a la facultad que la misma Decisión CMC nro. 08/94 acuerda a las aduanas de los Estados Parte para desconocer la validez del certificado de origen Mercosur emitido en tales condiciones.

II. Maquila

En lo que respecta al régimen de maquila, el artículo 1 de la Ley No. 1064/1997 lo define como procesos industriales o de servicios que incorporan mano de obra y otros recursos nacionales, destinados a la transformación, elaboración, reparación o ensamblaje de mercancías de procedencia extranjera importadas temporalmente a dicho efecto para su reexportación posterior, en ejecución de un contrato suscrito con una empresa domiciliada en el extranjero.

Para acogerse al régimen de maquila las personas físicas o jurídicas deben estar domiciliadas en el país, estar habilitadas para realizar actos de comercio y contar con un programa de maquila con el visto bueno del Consejo Nacional de las Industrias Maquiladoras de Exportación (“CNIME”)¹⁴ y la aprobación por Resolución Biministerial de los Ministros de Hacienda, y de Industria y Comercio¹⁵.

El programa de maquila puede ser de cuatro (4) tipos: simple, servicios, intangible y submaquila; a la vez que podría presentar cinco (5) formas de operación: maquila pura, capacidad ociosa, subcontrato, planta gemela (twin plant) o albergue (shelter)¹⁶.

El proceso de aprobación de un programa de maquila ante el CNIME, lo mismo que su modificación, ampliación, reducción, suspensión o cancelación, es un trámite que toma alrededor de seis (6) meses una vez que se cuente con toda la documentación requerida para realizar dicho proceso correctamente.

a. Régimen tributario

Las empresas maquiladoras pueden importar temporalmente con suspensión de tributos aduaneros e internos diferentes bienes: las materias primas e insumos necesarios para la producción; las maquinarias, aparatos, instrumentos y refacciones para el proceso productivo; las herramientas, equipos y accesorios de seguridad industrial; equipos de telecomunicación y cómputo para uso exclusivo de la industria maquiladora; y cajas de tráileres y contenedores¹⁷.

La permanencia en el país de materias primas e insumos importados bajo el régimen de admisión temporaria de maquila no puede exceder de un plazo de doce (12) meses desde la fecha de importación, prorrogable por Resolución Biministerial por una (1) sola vez hasta por otro periodo igual, a pedido de parte y por motivo debidamente justificado. Los demás bienes podrán permanecer en el país durante toda la vigencia de su programa de maquila, salvo por las cajas de tráileres y contenedores, cuya permanencia máxima en el país es de seis (6) meses¹⁸.

El contrato de Maquila y las actividades realizadas en ejecución del mismo se encuentran gravadas por un tributo único del 1% mensual sobre el valor agregado en territorio nacional o sobre el valor de lo facturado por ventas en el mes, el que resultare mayor. El valor agregado en territorio nacional es igual al valor de los bienes adquiridos más los servicios contratados y los salarios pagados en el país para cumplir con el contrato de maquila¹⁹.

En el caso de ventas al mercado nacional de los bienes introducidos al país bajo el régimen de maquila, las industrias maquiladoras deben tributar los gravámenes aplicables para su nacionalización vigentes a la fecha de numeración del despacho de importación temporal, más todos los tributos internos que recaen sobre dichas ventas. Estas ventas no pueden exceder el 10% del volumen exportado en el último año, y sobre ellas se tributará el impuesto a la renta general del Paraguay, cuya tasa es del 10% sobre la renta neta²⁰.

Fuera de lo mencionado, el contrato de Maquila y las actividades realizadas en ejecución del mismo se encuentran exentos de todo otro tributo nacional, departamental o municipal, lo que incluye expresamente a la importación de los bienes previstos en el contrato de maquila, la reexportación de los bienes importados bajo dicho contrato y la exportación de los bienes transformados, elaborados, reparados o ensamblados bajo dicho contrato²¹.

A diferencia del régimen de zona franca, el régimen de maquila no ha presentado conflictos a nivel Mercosur, pues no enfrenta una norma del estilo de la arriba referida Decisión CMC No. 08/94.

b. Obligaciones

Las empresas maquiladoras deben registrar la Resolución Biministerial que aprueba el programa de maquila ante la DNA, otorgar garantía suficiente por el monto de los gravámenes eventualmente aplicables respecto de los bienes importados temporalmente, cumplir con los términos establecidos en el programa autorizado y destinar las materias primas e insumos a las operaciones autorizadas.

Además, las empresas maquiladoras deben capacitar al personal nacional necesario para la ejecución del programa, notificar tanto al Ministerio de Hacienda como al Ministerio de Industria y Comercio en el caso de suspensión debidamente justificada de las actividades dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que ello ocurra; presentar mensualmente a la DNA, por intermedio del CNIME, una planilla de informaciones referentes al volumen, especie y valor de las importaciones, utilizaciones y exportaciones o reexportaciones realizadas; y registrar sus operaciones en libros especialmente habilitados y debidamente rubricados²².

III. Consideraciones finales

Paraguay cuenta con dos regímenes fiscales para estimular la producción local destinada a mercados de exportación: la Maquila y la Zona Franca.
Ambos presentan beneficios fiscales similares, por una parte, la posibilidad de introducir bienes al territorio nacional sin abonar los tributos pertinentes, y por otra parte, un régimen simplificado y reducido de tributación sobre valores brutos, sin aplicación de los impuestos generales a la renta, dividendos y ventas a las actividades orientadas a la exportación.

El hecho de que estos dos regímenes hayan logrado persistir y crecer a lo largo de varios años permite hablar de un sector de la economía con madurez y experiencia positiva para la mayoría de sus actores.